大面积航班延误之痛为何重蹈覆辙？

大面积航班延误是当前悬在众多中国民航从业者头上的一把达摩克里斯之剑，随时可能落下刺痛我们的神经。大家是否还记得这把利剑落下瞬间给我们带来的伤痛？

　　2013年12月15日，不期而至的冰雪天气侵袭昆明长水机场。截止当天21:00，长水机场共取消进出港航班152班，控制区内滞留旅客8700多名。情绪激动的旅客哄抢盒饭、打砸值机柜台、随处粘贴机场领导电话号码，众多网友通过微博、微信等平台吐槽抱怨。央视、搜狐、腾讯等20余家新闻媒体以《机场应急，不能乱》、《昆明机场瘫痪，吃几堑能长一智？》、《昆明长水机场一年三乱，亟待提升服务意识》等为题报道或关注此事。

　　2014年2月6日，大雪天气转战郑州新郑机场，跑道间歇性开放数次。受此影响，2000余名旅客滞留机场，机场通往市区的交通也几乎瘫痪。情绪失控的旅客打砸办公电脑、向工作人员泼洒饮料，旅客躺安检设备而睡、席走道角落而坐的场景随处可见。央视《新闻调查》栏目以“被延误的航班”为题，深入报道了此事。

　　持续恶劣天气威胁飞行安全，采取取消或者延误航班的方式规避安全风险本无可厚非，但为何大面积航班延误处置却总是招来公众的质疑？笔者认为，原因主要有四个：一是没有在旅客出发前往机场之前告知航班的延误或取消信息；二是民航工作人员时常无法准确回答旅客关于何时起飞等问题；三是补班航班经常不能按照预计离港时间执行；四是疏散旅客的效率低下。

　　公众的这些质疑，正是刺痛民航神经的那把利剑。大面积航班延误之痛，为何一波还未平息、一波又来侵袭？笔者认为，其背后折射出的是深层管理问题。

　　一、中国民航航空气象服务水准跟不上全行业发展步伐。

　　持续雷暴、强降水、低云、低能见度、低温等恶劣天气是造成大面积航班延误的主要原因。

　　航空公司能否提前做出航班调整的决定直接影响机场滞留旅客的人数。然而，航空公司常因得不到较为可靠的气象预报信息，采取“慢慢磨”的方式予以应对，即：先让航班延误，然后不停地推后预计离港时间，最后实在不行便取消航班。因此，航空气象预报服务水准直接影响航空公司决策效率，最终影响机场旅客滞留量。

　　当前中国民航整体航空气象服务水准跟不上全行业发展步伐，究其原因，主要表现在以下五个方面：一是航空气象服务的基础建设投入不够，很多机场目前甚至未安装气象雷达；二是航空气象服务质量缺乏国家层面的有效评估和监督；三是航空气象服务部门隶属民航空管局，缺乏市场竞争，改革动力不强；四是航空气象预报服务产品单一，信息量不足，个性化服务缺失；五是航空气象服务从业人员的职业发展前景、薪酬待遇、培训机会等缺乏制度保障，服务意识不够。

　　优质的航空气象服务能有效提高航空运行系统容量，降低航空公司和机场运营成本，提升民航整体服务水平，增强民航市场竞争力。笔者认为，中国民航航空气象服务可以从以下几个方面进行改革：一是完善航空气象服务体系。保留现有民航空管气象中心，鼓励组建航空气象服务公司，由民航空管气象中心负责全国航空气象预报及预警，而更为精细化、个性化的航空服务信息由航空气象服务公司提供；二是引入市场调节机制。航空公司自主选择气象服务公司，双方签订服务协议，由此推动航空气象服务公司提升服务水准；三是加快航空气象预报服务的产品升级，推动航空预报信息从人工向自动、从文本式向图形式、从参考依据向决策工具的转变。

　　二、民航现行管理体制不利于妥善处置大面积航班延误。

　　一个航班的运行，涉及空管、机场、航空公司、机场公安、机场联检等40多个基层保障单位的60多个保障环节。正常情况下，基层保障单位各司其职，可以让保障链条较为顺畅的运转。可一旦出现大面积航班延误，正常情况被打破，这根链条便会运转不畅。其原因正是民航管理体制的问题。

　　2004年7月8日，除北京首都国际机场和西藏自治区内机场外，由原民航总局直接管理的全国其他机场的国有资产和人员，全部移交地方政府管理，民航公安也随机场一并移交地方。此次体制改革后，民航从一家拆分为三家：航空公司归国资委管理，机场归地方政府管理，民航公安归公安部管理。此外，国务院于2009年7月1日正式颁布实施的《民航机场管理条例》第一次明确了民用机场是公共基础设施的基本属性，要求机场承担安全运营统一协调的责任。

　　2004年的民航体制改革是“分”，2009年的《民航机场管理条例》可谓是“合”。但实际上，“分”得彻底而“合”未落实。当前，除北京首都机场自己“掏腰包”每年投入2000万元搭建空管、航空公司、机场之间的运行协调决策机构外，其他机场少有此举。这其中的原因，主要有两个方面：一是地方政府作为机场的父母官，对机场的考核指标是盈利而非机场公共属性，机场又如何愿意花钱来搭建统一协调联动平台；二是机场属于企事业单位，虽授予统一协调的责任，但无相应的权力，责权不对等，推动困难。

　　空管、机场、航空公司“各扫门前雪”，彼此之间信息不共享，大面积航班延误时旅客得不到准确预计离港时间就成为必然。

　　此外，由空管牵头研发的民航协同决策系统（CDM）虽在各地陆续上线，但我国尚未建立起全国性的空中交通流量管理系统，CDM缺乏顶层设计，造成CDM决策的准确度仅仅限于一个管制区域内，超出这个范围，CDM便会失灵，这也是为什么大面积延误后的补班航班任务时常无法按照计划时间执行的重要原因。

　　笔者认为，当前迫切需要地方政府尽快将机场作为公共基础属性的职能落到实处，推动搭建统一协调联动平台，同时以地方法规形式授予机场统一协调职责的配套权力；建议民航局尽快建立全国空中交通流量管理系统，统筹规划全国航班流量管理，同时协同地方政府建立“保障链条断裂”时的调查和追责制度。

　　三、日常运行中暴露出的一些问题没有得到及时有效解决。

　　大面积航班延误时，疏散旅客环节是航空公司、机场与旅客之间产生矛盾的高发地带。能否及时、高效的疏散滞留旅客，考验的其实是民航的日常管理功底。以下日常运行中暴露出的问题，是造成疏散旅客效率不高的重要原因：

　　1、旅客与航空公司、机场之间信息沟通渠道不畅通。旅客前往机场之前，航空公司可能已做出了航班取消或者延误的决定，但因为旅客没有得到具体信息，担心不按时到机场会错过航班，贸然前往，最后无奈滞留。其原因：一是机票销售代理人未向航空公司提供旅客本人的准确联系方式；二是旅客自身在购票时未向航空公司提供真实的联系方式（或境外旅客无大陆联系方式）；三是虽然旅客提供准确联系方式，但航空公司或机票销售代理人未及时通知旅客。

　　2、服务标准不统一。大面积航班延误时，驻地航空公司负责安排本公司航班旅客，而机场、航空公司地面服务代理人负责安排非驻地航空公司旅客，“各自为政”，服务标准不一，造成旅客不解，矛盾升级。

　　3、大面积航班延误未完全纳入地方政府突发事件管理体系。驻地航空公司、机场及航空公司地面服务代理人所持资源往往仅能满足正常条件下的保障，一旦成千上万的旅客聚集，超出了民航系统保障能力，疏散效率自然不高。《民用机场管理条例》第32条明确规定：发生突发事件，运输机场所在地有关地方人民政府、民用航空管理部门、空中交通管理部门、机场管理机构等单位应当按照应急预案的要求及时、有效地开展应急救援。地方政府掌握大量资源，但并非所有地方政府将大面积航班延误纳入政府的突发事件管理体系。民航系统面临孤注一掷的窘境。

　　4、法律的火炉有时不能让触碰者感觉到疼痛。2012年4月11日至13日，短短3天时间内发生两起“拦飞机事件”，验证了“破窗理论”，即：一个房子如果窗户破了，没有人去修补，隔不久，其它的窗户也会莫名其妙地被人打破。笔者认为这其中有三方面的原因：一是民航旅客量保持10%以上的年均增速，而民航公安的编制依然保持在8年前的水平，每万名旅客对应的民警数量不足4名，警力不足；二是未依托政府建立临时警力调配制度；三是少数民航警察不作为。

　　解决好上述四个问题，是高效处置旅客滞留问题的关键。建议从以下几个方面完善：一是中国航协、各航空公司进一步完善销售代理人约束机制，并加强日常监督管理，切实提高旅客信息收集的准确度；二是航空公司建立旅客服务信息平台，实现航班信息的及时推送；三是以机场为单位，建立统一的大面积航班延误服务标准；四是完善机场应急处置预案，重点是将政府部门纳入其中；五是采取措施增配警力，建立相应的考核制度。

　　处置大面积航班延误是一项复杂的系统工程，涉及方方面面，需要我们不断总结和践行。相信在民航人的共同努力下，“达摩克里斯之剑”终将收回剑鞘。

　　不妥之处，欢迎批评指正！